O ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Flávio Dino determinou que o Palácio do Planalto, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados e a Presidência do Senado elaborem, em até dez dias corridos, um conjunto de regras que deixe explícita a responsabilidade pessoal de cada parlamentar pela aplicação dos recursos que ele próprio direciona via emendas ao Orçamento.
A medida atende a uma ação que questiona a constitucionalidade do atual regime das emendas impositivas e, se acatada, pode redesenhar o sistema de controle sobre parte significativa da despesa pública. O ministro quer uma “matriz de responsabilidades” que acompanhe todo o ciclo da verba – da indicação feita pelo congressista ao pagamento executado por órgãos federais –, prevendo sanções quando houver prejuízo ao erário.
O que está em jogo
Prazo de dez dias e exigência de detalhamento
Na decisão, publicada nesta quarta-feira (29), Dino fixou prazo de dez dias para que o Executivo e as duas Casas Legislativas apresentem proposta conjunta. O plano deverá apontar:
- todos os agentes públicos envolvidos na tramitação da emenda;
- as atribuições específicas de cada fase (empenho, liquidação e pagamento);
- os instrumentos de fiscalização já existentes e os que precisam ser criados;
- o regime de responsabilização individual do autor da emenda, inclusive no âmbito civil, administrativo e criminal.
Regras também para emendas coletivas
Embora o foco principal sejam as emendas individuais – em que apenas um parlamentar decide o destino da verba –, o ministro exige que o documento alcance igualmente as emendas de bancada e de comissão, modalidades que hoje movimentam cifras bilionárias sem definição clara de quem responde por eventuais falhas na execução.
Por que as emendas preocupam o STF
Montante bilionário no Orçamento
Segundo dados destacados por Dino, o Orçamento da União deste ano reserva aproximadamente R$ 26,6 bilhões a emendas individuais, R$ 11,2 bilhões a emendas de bancada e R$ 12,1 bilhões a emendas de comissão. Isso significa que mais de R$ 50 bilhões são executados a partir de indicações parlamentares, parcela maior que a verba anual de vários ministérios.
Irregularidades recorrentes
Relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU), investigações do Ministério Público Federal e operações da Polícia Federal mencionadas na decisão mostram “desvio de finalidade, ineficiência, ausência de rastreabilidade e outras irregularidades” na destinação dessas verbas. Entre os problemas relatados estão obras paradas, equipamentos comprados sem justificativa técnica e serviços contratados que não atendem às necessidades da população.
O ministro observa que, diante de suspeitas de corrupção, deputados e senadores costumam argumentar que apenas indicaram as emendas e que cabe ao Executivo fiscalizar a execução. Para Dino, esse entendimento amplia o poder de parlamentares sobre o Orçamento sem contrapartida em termos de controle.
Os argumentos de Flávio Dino
Fiscalizador também deve ser fiscalizado
O texto ressalta que a Constituição confere ao Congresso Nacional o papel de fiscalizar a aplicação de recursos públicos. “Parece contraditório que o parlamentar, titular da função de fiscalização, permaneça imune quando sua própria atuação interfere diretamente na destinação e na execução dessas verbas”, escreveu Dino. Ele rejeita a ideia de que a prerrogativa de mandato afaste o congressista dos mecanismos de controle.
‘Emenda PIX’ não é ‘PIX’ pessoal
O ministro também ironizou a popularização das chamadas “emendas PIX” – repasses diretos do Tesouro a estados e municípios, muitas vezes sem projeto executivo claro: “Indicar uma emenda PIX não equivale a passar um PIX para um parente ou para o comércio da esquina”. A frase ilustra, segundo Dino, a necessidade de subordinar todo gasto público às balizas constitucionais de legalidade, impessoalidade e eficiência.
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Impactos possíveis
Redefinição do controle de gastos
Se o STF validar e posteriormente chancelar a “matriz de responsabilidades”, deputados e senadores poderão ser responsabilizados por atos de omissão ou de ação que causem dano ao erário. Órgãos de controle interno do Executivo, tribunais de contas e o Ministério Público deverão atualizar rotinas de auditoria para contemplar a participação direta dos autores das emendas.
Diminuição do ‘sobe-e-desce’ de inquéritos
Dino argumenta que a falta de clareza sobre quem responde criminalmente pelos desvios ligados a emendas gera indefinição sobre a competência judicial – inquéritos migram entre primeira instância, tribunais regionais e o próprio STF. Com a definição de responsabilidades, espera-se reduzir esse “interminável sobe-e-desce” de processos e garantir o princípio do juiz natural.
Próximos passos no Supremo
Após receber a proposta de Executivo e Legislativo, o ministro deverá submetê-la aos demais integrantes da Corte. O processo tramita sob relatoria de Dino desde março, quando ele assumiu a vaga deixada pela aposentadoria de Rosa Weber. Caso o plano seja considerado insuficiente, o STF pode impor regras próprias ou, no limite, declarar inconstitucionais dispositivos do Orçamento que tratam de emendas impositivas.
Parlamentares da base e da oposição acompanham o caso de perto. Lideranças ouvidas reservadamente avaliam que o Congresso tentará construir uma saída que preserve a autonomia sobre as emendas, mas admitem que será difícil evitar novos mecanismos de responsabilização diante da pressão de tribunais de contas, Ministério Público e sociedade civil.
Enquanto isso, governadores e prefeitos, principais destinatários dos recursos, observam com cautela. Eles temem que mudanças no modelo atrasem repasses, mas reconhecem que a falta de rastreabilidade nas transferências fragiliza a execução de políticas públicas essenciais.
A decisão de Dino se insere em um movimento mais amplo do STF de exigir maior transparência no uso do dinheiro público, especialmente em temas de forte repercussão política. Seja qual for o formato final da “matriz de responsabilidades”, a tendência é que o autor da emenda passe a dividir o ônus – e não apenas o bônus eleitoral – de cada real que decide gastar em nome do contribuinte.
